社会信用体系建设法的立法目的探析——兼谈《社会信用体系建设法（征求意见稿）》第一条

为何要制定社会信用体系建设法？其立法目的何在？这是制定该法必须解决的首要问题。立法目的是一部法律的灵魂，它对法律的制定、修改、解释和适用均具有指导作用。

通常情况下，一部法律立法目的的设定要遵循有限、直接原则。有限指把立法要解决的主要问题设定为立法目的；直接指预期实现的直接目的，而不包括该目的实现后所产生的反射效果。我国现行有效的法律大多遵循了有限、直接原则，立法目的一般不超过5个。比如《中华人民共和国刑法》的立法目的只有两个：惩罚犯罪；保护人民。

然而，《征求意见稿》第一条有7个立法目的，包括完善社会信用体系、创新社会治理机制、优化营商环境、规范社会主义市场经济秩序、提升全社会诚信意识、弘扬社会主义核心价值观、健全覆盖全社会的征信体系。按照有限、直接的标准进行衡量，显然，《征求意见稿》设定的立法目的过多，特别是夹杂了没有直接关系的立法目的，比如“优化营商环境”。基于此，本文按照有限、直接的原则，试探析社会信用体系建设法的立法目的。

“诚信”是社会主义核心价值观的重要内容。党的十八大以来，培育和弘扬诚信价值观、加强信用体系建设被列入各级各部门议程。中央层面，这一工作主要沿着三条路径展开：一是发挥道德教化作用，通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成等方式，逐渐使诚信价值观内化为人们的精神追求。二是政策推动。为推动信用体系建设，国务院先后出台了一系列政策性文件，比如《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于加强政务诚信建设的指导意见》《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》等。三是法治推动。将诚信价值观的要求入法入规，发挥法律的刚性约束作用，以法治保障人们践行诚信价值观。比如，民法典等法律中有相关诚信条款。

在以法治推动信用体系建设方面，西方发达国家已积累了丰富经验，归纳起来主要有两种做法：一是将诚信价值观的要求转化为某些单行法律中的诚信法律原则、诚信法律规则；二是制定专门的社会信用法。

我国在将诚信价值观法律化方面也采取这两种做法，一方面在民法典等法律中将诚实守信确立为法律原则或法律规则；另一方面出台专门的信用立法，推进社会诚信体系建设。

在此背景下，全国人大常委会将社会信用体系建设法列入立法规划。由此可见，社会信用立法的首要目的是培育和弘扬社会主义核心价值观，推进信用体系建设。

虽然不同时代，人们基于诚信价值观建立起来的信任机制不同，但是社会经济活动的有序开展离不开信任机制的作用。古代社会，诚信主要以道德规范形式存在，那时人们交往范围小，交易安全主要是基于道德诚信建立起来的信任机制。现代社会，随着经济发展的全球化，人们的交往范围日益扩大、流动性不断增加，且经济交往活动多发生在陌生人之间。这种情况下，完全基于道德诚信并不能确保交易安全，因此，必须基于法律诚信建立一种新的信任机制，促使交易双方按照对方当事人的预期行事。

当下，我国市场经济快速发展，特别是电子商务迅速发展，对诚信提出了较高要求。为了满足人们日益增长的对法律诚信的需求，各级立法机关已经有意识地将诚信价值观的要求融入立法。但是，基于法律诚信建立信任机制仅依靠单行法还不够，国家必须制定专门的社会信用法，提供有力的法治保障。从这个角度看，维护社会秩序和市场经济秩序是社会信用体系建设法的重要立法目的。

社会信用体系建设从一开始就承载着创新社会治理的功能。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确指出：“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分”，“加快社会信用体系建设，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础，是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段”。

作为社会治理的手段，信用相对于道德、法律而言是一种创新。道德和法律通过规范人们行为方式来实现社会治理目的，二者在调整人们行为时各有优点和不足：道德规范适用范围较广，但执行力远不及法律规范。反过来，法律规范虽然执行力较强，但却需动用较多的国家资源，且有些领域法律规范不宜介入调整。

如何弥补二者的不足？传统思路是把道德和法律作为社会治理不可或缺的手段，取长补短，使二者相辅相成、相得益彰。现在，人们探索通过信用手段可以补充强化道德和法律在社会治理中的不足。

如前所述，信用治理不仅针对组织和个人的某一个特定行为进行评价，而且针对组织和个人在一段时间内的所有行为进行评价；信用惩戒对组织和个人的社会声誉和公共形象的影响巨大，对其商业机会和社会评价的影响更直接。这种治理手段更能适应多元社会有效治理的需求。因此，近年来，我国越来越重视运用信用手段进行社会治理。

2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》明确要求，以加强信用监管为着力点，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。此后，各地方各部门及时出台信用方面的规范性文件，对失信行为人纳入“黑名单”进行管理。由此可见，社会信用体系建设法出台的一个重要目的在于创新社会治理机制，将信用治理纳入法治轨道。

制定社会信用体系建设法，对信用信息的归集、管理和使用等行为进行规范，对失信行为予以惩戒，是以法治推动诚信体系建设的一条重要举措。在全国人大及其常委会尚未制定专门法律情况下，我国通过法规规章等先行先试探索信用立法。比如，2012年国务院制定了《征信业管理条例》，对征信机构从事征信业务进行规范。此外，中国人民银行、海关总署等根据行政管理的需要分别制定了主管行业、领域信用信息方面的部门规章。

地方层面，近年来，各地立法机关积极探索信用方面立法。来自国家法律法规数据库的数据显示，截至目前，地方人大及其常委会制定的有关信用方面的地方性法规共48部，省级信用立法基本实现全覆盖。但综观现有地方信用立法，不难发现，各地方对信用信息的归集、管理、使用等方面的规定差别较大。比如，信用信息归集方面，《河北省社会信用信息条例》除要求把反映信用主体基本情况的登记类信息纳入目录外，还要求把失信类与奖励类信息一并纳入公共信用信息目录。而《上海市社会信用条例》却只规定将信用主体的失信信息纳入公共信用信息目录。

各地规定不一致，易引发法制不统一问题。同样的情况，在一个地方不被认定为失信行为，但到另外一个地方则可能被认定为失信行为，进而影响组织和个人的信用状况。这不利于全国统一大市场形成。因此，制定社会信用体系建设法的一个重要目的，就是要在国家层面建立统一的失信行为认定标准，规范信用信息的归集、管理和使用，推动社会诚信体系建设。

组织和个人经过信用评价，一旦被认定为失信行为人，则将面临行政性、行业性、市场性或社会性的各种惩戒。比如，限制一定期限内市场和行业禁入，限制享受税收优惠、招标投标、申请财政性资金项目，限制乘坐飞机、乘坐高铁、获得授信，给予通报批评、公开谴责等。这些惩戒性措施，有些规定在国务院和国务院办公厅发布的规范性文件中，有些规定在地方性法规、地方政府规章，甚至地方政府和政府部门的规范性文件中。

就性质而言，失信惩戒措施是对信用主体权利的减损或者义务的加重。按照《中华人民共和国立法法》的规定，规章及规章以下的文件不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，因此，法律、法规以外的规范性文件设定失信惩戒措施，本身就存在合法性问题。在这种情况下，全国人大及其常委会制定专门的社会信用体系建设法，对失信惩戒措施统一进行设定，可以为下位的法规、规章提供法律依据，保障信用主体的合法权利。因此，这也是一项重要的立法目的。

源点注：本文作者杨福忠（中共河北省委党校政法部教授）