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​韩家平:信用是最基础的营商环境

发布时间:2020.09.27

编者按

2015年以后,国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境的实践充分结合,并逐步探索建立以信用为基础的新型监管机制,才使得信用建设找到了最重要的应用场景和不断自我完善的土壤。本文从信用是有效的经济社会治理机制营商环境是市场主体在全生命周期中所涉及的体制机制性因素和条件信用与营商环境之间是一种孪生和相互映射的关系三方面展开论述。



我国于2000年左右就提出了社会信用体系的概念,并将其作为整顿和规范市场经济秩序的治本之策,但受到认识不统一、缺乏应用场景等多种因素影响,在长达15年的时间内信用建设都进展缓慢。信用建设真正进入快车道是在《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》发布实施以后,尤其是2015年以后,国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境的实践充分结合,并逐步探索建立以信用为基础的新型监管机制,才使得信用建设找到了最重要的应用场景和不断自我完善的土壤。
一、信用是有效的经济社会治理机制
西方国家将信用(Credit)定义为经济金融领域不需要立即付款、也不需要抵押担保就可以进行价值交换的特殊形式,我国则将信用定义为市场主体履行法定义务和约定义务的状态。也就是说,在我国现在的语境下,信用既包括了西方经济信用的涵义,又包括了市场主体遵守法律法规状况等公共信用的涵义。因此,与西方国家不同,我国正在建立广义的社会信用体系,这是我国长期形成的信用传统文化和现阶段基本国情所决定的。
我国《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》指出,社会信用体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分,是有效的经济社会治理手段。它以法律、法规、标准和契约为依据,以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。我国的社会信用体系建设领域包含了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域,涉及政府等公共部门、行业组织、企业和个人等四大类主体。
按照上述定义,我国社会信用体系的应用场景至少涵盖了政府等公共部门的政务诚信、司法公信和信用监管,行业组织等开展的信用自律,第三方信用服务机构等开展的信用监督和信用服务,以及企业等市场主体开展的信用管理(合规诚信管理和交易风险管理)等活动。近年来,我国社会信用体系建设取得重要进展,以信用为基础的新型监管机制逐步建立,为实现国家治理体系和治理能力现代化,支撑“放管服”改革和优化营商环境发挥了重要作用。
二、营商环境是市场主体在全生命周期中所涉及的体制机制性因素和条件
2020年1月1日开始实施的我国《优化营商环境条例》将营商环境定义为:企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境的实质就是妥善处理政府与市场主体之间的关系,完善政府治理体系,优化政府服务和提升监管水平、降低制度性交易成本。换言之,营商环境就是企业等市场主体在市场准入、生产经营、退出等全生命周期过程中所涉及的外部环境因素的总和。按照体制机制性因素和条件的性质划分,营商环境可分为政务环境(涉及政策法规、政府监管、公共服务等)、商务环境(涉及市场需求、资源获取、公平竞争、合同履约、专业服务等)、司法环境(涉及公正判决、纠纷解决等)和社会环境(自然人文)。海南省省长沈晓明曾将营商环境概括为四句话:成本和效率、信用和良序、宜业和宜居、机会和盈利,与上述四大环境的划分基本一致。其中,政务环境主要影响企业获得公共服务的成本和效率问题,商务环境主要影响企业的机会和盈利问题,司法和信用环境主要影响市场秩序和预期问题,而社会(人文自然)环境主要影响宜业和宜居问题。
被全球广泛认可的世界银行《营商环境评价报告2020》(该报告评估了190个经济体2018年5月到2019年5月推出的相关政策举措),所依据的评价指标包含了与企业开展经营关系最密切的12个领域,其中营商环境便利度评分和排名覆盖了如下10个领域:开办企业、获得建筑许可证、获得电力、资产登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产。此外,在世行营商环境评价中还衡量了有关雇佣员工和政府签约的相关规定,但不包含在营商环境便利度评分和排名中。
三、信用与营商环境之间是一种孪生和相互映射的关系
从以上关于我国信用建设、营商环境的论述和评价指标当中,我们可以得出如下结论:一是四大营商环境与我国社会信用体系建设的四大领域(政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信)之间存在高度契合的一一对应关系,或者说信用与营商环境之间是一种孪生和相互映射的关系。二是在营商环境所涉及的体制机制性因素和条件当中,法治和信用是两大基石,如果说法治是最重要的营商环境,那么信用就是最基础的营商环境。三是营商环境的优劣直接反映了一个地区信用建设水平的高低,欲优化营商环境必须加强信用建设,信用建设是优化营商环境的必由之路。
从实践角度看,近年来我国社会信用体系建设取得的最重要进展之一,就是探索建立了以信用为基础的新型监管机制,而信用监管机制的建立有效地改善了营商环境。2019年7月,国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号),提出要建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,不断提升监管能力和水平,进一步规范市场秩序,优化营商环境,推动高质量发展。
从本质上讲,信用监管是根据市场主体信用状况实施差异化的监管手段,实现对守信者“无事不扰”,对失信者“利剑高悬”,从而提高监管效率,提升社会治理能力和水平。信用监管是我国顺应数字经济发展需要,充分利用大数据等现代信息技术和信用管理的思维和方法进行的监管创新。在信息高度透明的互联网时代,基于大数据技术的信用监管是未来政府监管的重要趋势。信用监管机制的建立,全面拓展了信用信息的应用边界,使“放管服”有了更完备的信用信息基础作为支撑,也使信用监管全面融入“放管服”改革和优化营商环境实践,获得不断完善自我的土壤。
以我国海关对进出口企业开展的信用分类监管为例。2014年海关总署发布第225号海关总署令,颁布《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》,2018年又进一步修订完善形成《海关企业信用管理办法》,根据企业经营管理、内控规范、守法守信等客观情况,科学、公平、公正的将企业划分为高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业。截至2020年5月底,全国海关共认定3236家高级认证企业,25624家一般认证企业,142.44万家一般信用企业,6788家失信企业。2019年,高级认证企业进出口平均查验率为0.57%,而失信企业的查验率则高达84.76%。高级认证企业的查验率分别比一般认证企业(1.69%)和一般信用企业(2.44%)低66.27%和76.64%。目前,中国海关已经签署15个AEO互认安排,覆盖42个国家和地区。中国与AEO互认国家和地区进出口总值已经超过中国进出口总值的50%。大部分AEO企业在境外的通关查验率有明显降低。AEO认证和信用分类监管机制的建立,大大提升了高信用企业的贸易便利化程度,有效地改善了跨境贸易的营商环境。
正是因为前期信用建设已对优化营商环境发挥了重要作用,所以2019年我国出台的《优化营商环境条例》将多项信用建设的内容纳入其中:如着力解决中小融资难、融资贵;维护信用信息安全,保护市场主体权益;加强政务诚信建设,防范失信违约;推行信用监管,提升监管效能等。《优化营商环境条例》从完善体制机制层面作出的相应规定,将进一步推进“放管服”改革和信用建设的系统集成、高效协同,加快营造法治化、市场化和国际化的营商环境。
当前和“十四五”期间,面对国内外形势的重大变化,应针对我国营商环境存在的短板和弱项,进一步加强政务诚信建设,完善信用监管,健全商业信用体系,发展数字化供应链金融,提高企业信用管理水平,着力破解应收账款拖欠和中小企业融资难题,以更加规范和更高质量的信用建设,推动我国营商环境进一步优化,更好地畅通国内国际经济双循环。